2017年上半年无人机饱受负面新闻缠身，扰航风波一波未平一波又起，“黑飞”事件持续发酵。数据显示，2015年全国共发生4起无人机干扰民航飞行事件,2016年发生23起，2017年上半年超过40起。当无人机成为“众矢之的”，行业敏感的神经时刻紧绷。为了规范化无人机市场和应用，2016年以来各种管理文件相继出台，2017年无人机专项整治工作陆续展开。

那么，现在无人机怎样才不算黑飞，相关部门都做了哪些规定？在此，本文按照无人机从生产到使用的顺序，围绕适航、注册、空域管理、运行管理、飞行执照管理，以及今年以来我国开展的无人机专项整治方案六个方面，系统地做下梳理。

一、适航

行为主体：民用航空器所有人或者占有人

管理：民航局

概况：多年前的文件规定，民用航空器所有人或者占有人需具有民航局颁发的适航证或特许飞行证。但目前无人机领域缺少专门适航文件，适航在无人机领域并未真正落地。

航空器上天一定要保证安全性，这也是适航证存在的重要意义。专业解释是，民用航空器的适航性是指该航空器各部件及子系统的整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下安全性和物理完整性的一种品质。该品质主要是通过适航认证与管理来实现的。

就无人机适航问题，《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》作出规定:开展民用无人驾驶航空器系统飞行活动，除满足7公斤以下、视距内飞行、昼间飞行等全部条件外，应通过地区管理局评审；民用无人驾驶航空器系统飞行活动需要评审时，由运营人会同空管单位提出使用空域，对空域内的运行安全进行评估并形成评估报告。地区管理局对评估报告进行审查或评审，出具结论意见；民用无人驾驶航空器在空域内运行应当符合国家和民航有关规定，经评估满足空域运行安全的要求。评估应当包括适航证件（特殊适航证、标准适航证和特许飞行证等）、驾驶员和观测员的基本信息和执照情况、民用无人驾驶航空器的飞行性能、民用无人驾驶航空器系统活动计划等。

那么对于航空器适航，我国具体是怎样管理的呢？

民用航空器的适航管理由民航局负责，《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》（1987年）明确，民用航空器的适航管理，必须执行规定的适航标准和程序。具体规定内容是：

第六条 任何单位或者个人设计民用航空器，应当持航空工业部对该设计项目的审核批准文件，向民航局申请型号合格证。民航局接受型号合格证申请后，应当按照规定进行型号合格审定；审定合格的，颁发型号合格证。

第七条 任何单位或者个人生产民用航空器，应当具有必要的生产能力，并应当持本条例第六条规定的型号合格证，经航空工业部同意后，向民航局申请生产许可证。民航局接受生产许可证申请后，应当按照规定进行生产许可审定；审定合格的，颁发生产许可证，并按照规定颁发适航证。

任何单位或者个人未按照前款规定取得生产许可证的，均不得生产民用航空器。但本条例第八条规定的除外。

第八条 任何单位或者个人未取得生产许可证，但因特殊需要，申请生产民用航空器的，须经民航局批准。

按照前款规定生产的民用航空器，须经民航局逐一审查合格后，颁发适航证。

第九条 民用航空器必须具有民航局颁发的适航证，方可飞行。

第十五条 加装或者改装已取得适航证的民用航空器，必须经民航局批准，涉及的重要部件、附件必须经民航局审定。

围绕适航部分，据《民用航空产品和零部件合格审定规定》（2007年发）： 具有中华人民共和国国籍的民用航空器的所有人或者占有人可以申请该航空器的适航证。

想要获得适航证，申请人需要向局方提供相关申请文件，并接受局方对航空器进行适航检查：

1.适航检查应当包括对所申请的航空器其各种合格证件、技术资料、持续适航文件的评审及对航空器交付时的技术状态与批准的型号设计的符合性的检查。

2.局方认为必要时，申请人应当对该航空器进行验证试飞，以证明其飞行性能、操纵性能和航空电子设备的功能符合适航要求；

3.如果该航空器是使用过航空器，申请人应当提交曾在该航空器上所完成的所有改装、维修、检验、试飞和校正等工作记录以供检查，并提供适航指令、服务通告执行情况记录及局方认为必要的其他资料；必要时，申请人应在局方适航检查前，对该航空器实施必要的检查，并向局方提交检查报告。

4.申请人应当认真解决局方在上述检查过程中提出的问题，并提交该航空器已符合批准的型号设计，所有设计更改均得到批准，航空器处于安全可用状态的证明材料。

而未能取得有效适航证的民用航空器，符合一定条件情况下，可以申请特许飞行证。从事下列飞行之一的尚未取得有效适航证的民用航空器，应当取得第一类特许飞行证：

1.为试验航空器新的设计构思、新设备、新安装、新操作技术及新用途而进行的飞行；

2.为证明符合适航标准而进行的试验飞行，包括证明符合型号合格证、型号设计批准书、补充型号合格证和改装设计批准书的飞行、证实重要设计更改的飞行、证明符合标准的功能和可靠性要求的飞行；

3.新飞机的生产试飞；

4.制造人为交付或出口航空器而进行的调机飞行；

5.制造人为训练机组而进行的飞行；

6.为航空比赛或展示航空器的飞行能力、性能和不寻常特性而进行的飞行，包括飞往和飞离比赛、展览、拍摄场所的飞行；

7.为航空器市场调查和销售而进行的表演飞行；

8.局方同意的其他飞行。

从事以下飞行之一的尚未取得有效适航证或目前可能不符合有关适航要求但在一定限制条件下能安全飞行的航空器，应当取得第二类特许飞行证：

1.为改装、修理航空器而进行的调机飞行；

2.营运人为交付或出口航空器而进行的调机飞行；

3.为撤离发生危险的地区而进行的飞行；

4.局方认为必要的其他飞行。

以上关于适航的文件普遍发布时间较早，当时我国民用无人机市场远没有现在繁荣。随后，面对逐渐发展的无人机行业，据中国航空新闻网报道，2009年6月4日民航局颁发了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》，作为对民用无人机的过渡性管理办法，该规定要求民用无人机申请人办理临时国籍登记证和I类特许飞行证；并要求结合实际机型特点，按照现行有效的规章和程序的适用部分对民用无人机进行评审。评审的基本原则是：进行设计检查，但不进行型号合格审定，不颁发型号合格证；进行制造检查，但不进行生产许可审定，不颁发生产许可证；进行单机检查，但不进行单机适航审查，不颁发标准适航证。 

2012年1月13日，民航局适航管理文件《民用无人机适航管理工作会议纪要》，此文件明确了单机检查时以《民用航空器及其相关产品适航审定程序》为基础，制定具体检查单和检测方法；以具体使用环境下能安全飞行为标准，以确定使用限制为重点，颁发I类特许飞行证。

据中国航空报，在上述管理政策下，2011年民航局适航审定司为安华农业保险公司研制的AH-3N型无人机颁发特许飞行证。这是我国首架获得特许飞行证的固定翼无人机。2013年12月，民航局适航审定司想潍坊天翔航空工业有限公司的V750型无人机颁发特许飞行证。这是国内首架获得特许飞行证的旋翼类无人机。而进一步地， 2014年9月媒体报道，经过两年反复的测试考核，中国民航局认为V750已经符合民用飞机的适航要求，决定向其颁发适航许可证。

综合以上不难看出，我国民用无人机适航取证之路走得较为艰辛。现阶段我国尚未出台专门针对无人机的正式适航规章，所以无人机的适航审定工作只能以有人机为基础。

不过，由于无人机市场迅速发展，民航局也加大了对无人机适航取证工作的重视。2015年年末《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》在民航局官网征求意见，共收到20封邮件，36条具体意见。来自无人机生产兼经营厂商和驾驶员培训机构的意见较为集中，反映了执行层面各环节取证难、政策不配套等问题。结合此次征集到的意见，运输司委托中国航协通航分会对无人机企业进行调研，组织召开研讨会，对《办法》提出了建设性意见，主要包括：一是对无人机类型及用途进行分级分类，豁免或简化25公斤以下无人机适航、机载无线电台等取证环节，二是进一步降低无人机企业市场准入门槛，不宜套用设立通航企业条件，三是设定办法生效的缓冲期，实现平稳过渡。民航局将继续深入开展调研，广泛听取行业意见，针对无人机运行特点完善无人机管理。

2016年以后，陆续有无人机适航相关工作进展情况的小道消息曝出，无人机适航审定工作正在推进。

二、注册

行为主体：无人机制造商、个人民用无人机拥有者、单位民用无人机拥有者

管理：民航局

概况：最大起飞重量250g以上无人机实施实名登记。

中国民航局航空器适航审定司发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求2017年6月1日起，最大起飞重量250g以上（含250g）的无人机实施实名登记。民用无人机制造商和民用无人机拥有者在“无人机实名登记系统（https://uas.caac.gov.cn）”上申请账户，并填写相应信息。

民用无人机制造商登记信息包括：制造商名称、注册地址和联系方式；产品名称和型号；空机重量和最大起飞重量；产品类别；无人机购买者姓名和移动电话。

个人民用无人机拥有者登记信息包括：拥有者的姓名；有效证件号码(如身份证号、护照号等)；移动电话和电子邮箱；产品型号、产品序号；使用目的。

单位民用无人机拥有者登记信息包括：单位名称；统一社会信用代码或者组织机构代码等；移动电话和电子邮箱；产品型号、产品序号；使用目的。

民用无人机拥有者在“无人机实名登记系统”中完成信息填报后，系统自动给出包含登记号和二维码的登记标志图片。拥有者在收到系统给出的包含登记号和二维码的登记标志图片后，将其打印为至少2厘米乘以2厘米的不干胶粘贴牌。拥有者必须确保无人机每次运行期间均保持登记标志附着其上。而未能按照规定实名登记和粘贴标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。

虽然早前相关部门也在考虑出台无人机注册制度，但是可以推断，“黑飞”事件成为了注册制度落地的催化剂。最大起飞重量250g以上这个适用范围，涵盖了市面上大部分民用无人机机型。大疆创新发布的掌上无人机“晓”Spark，其起飞重量也已经达到了300g。

据民航局空管行业管理办公室副主任张瑞庆介绍：“民用无人机的登记注册制度是国际上普遍采用的一种管理方式。就像我们买了车以后要有个车牌一样，这样有利于掌握无人机的发展情况，规范对航空器的管理，实现无人机行为的可溯性，是无人机管理的基础。”

三、空域申请

行为主体：从事通用航空飞行活动的单位、个人

管理：空管单位

概况：理论上，所有无人机飞行均应申请空域，但无人机空域管理尚不完善，目前空域申请主体主要是企业用户。

空域管理一直通航界最关心的问题，已经发布的无人机管理文件也多次提到空域。民航局飞行标准司2016年7月发布的《民用无人机驾驶员管理规定》在就无人机驾驶员的分类标准中，提到了隔离空域和融合空域。此文件中，融合空域，是指有其它有人驾驶航空器同时运行的空域；隔离空域，是指专门分配给无人机系统运行的空域，通过限制其它航空器的进入以规避碰撞风险。

民航局空管行业管理办公室2016年9月发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》规定：民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域飞行；民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域；飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域；隔离空域由空管单位会同运行人划设。

就空域划设工作，国务院、中央军委令第371号《通用航空飞行管制条例》第二章飞行空域的划设与使用规定如下：

第六条 从事通用航空飞行活动的单位、个人使用机场飞行空域、航路、航线，应当按照国家有关规定向飞行管制部门提出申请，经批准后方可实施。

第七条 从事通用航空飞行活动的单位、个人，根据飞行活动要求，需要划设临时飞行空域的，应当向有关飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请。

划设临时飞行空域的申请应当包括下列内容：

1.临时飞行空域的水平范围、高度；

2.飞入和飞出临时飞行空域的方法；

3.使用临时飞行空域的时间；

4.飞行活动性质；

5.其他有关事项。

第八条 划设临时飞行空域，按照下列规定的权限批准：

1.在机场区域内划设的，由负责该机场飞行管制的部门批准；

2.超出机场区域在飞行管制分区内划设的，由负责该分区飞行管制的部门批准；

3.超出飞行管制分区在飞行管制区内划设的，由负责该管制区飞行管制的部门批准；

4.在飞行管制区间划设的，由中国人民解放军空军批准。

批准划设临时飞行空域的部门应当将划设的临时飞行空域报上一级飞行管制部门备案，并通报有关单位。

第九条 划设临时飞行空域的申请，应当在拟使用临时飞行空域７个工作日前向有关飞行管制部门提出；负责批准该临时飞行空域的飞行管制部门应当在拟使用临时飞行空域３个工作日前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。

从以上规定来看，若无人机所要运行的空域没有特殊规定，理论上无人机想要100%合法飞，就需要空域申请。但是无人机不同于一般的民用航空器，其使用范围之广、用户人数之大，都对无人机空域管理工作带来了严峻考验，无人机尤其是个人使用的消费级娱乐用无人机空域申请难以真正落地。

所以，但是由于现实的可行性难题，大量无人机未报批飞行计划。有关部门不得不一再地在一些重大活动、重点区域等三令五申限制包括无人机在内的一些低慢小飞行器的飞行。可喜的是，随着我国低空空域改革的进行，飞行计划报批方式也在不断改进，航空器飞行计划审批流程正趋向简化。无人机也有望在低空空域改革的大背景下，迎来健康的发展空间。

四、运行管理

行为主体：无人机厂商、培训机构

管理：民航局

概况：部分无人机应接入无人机云、使用电子围栏，目前相关技术正在发展中。

对民用无人机进行数据化管理，以及为避免民用无人机误闯误入，《轻小无人机运行规定(试行)》以1.5公斤为分水岭，要求除视距内运行的1.5公斤以下无人机之外，其他轻小型无人机按照分类的不同在部分或者全部情况下，接入无人机云、使用电子围栏，具体为：Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机及在重点地区和机场净空区以下运行Ⅱ类和Ⅴ类无人机应安装并使用电子围栏、接入无人机云。在接入无人机云的情况中，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类的民用无人机在人口稠密区和非人口稠密区报告频率分别为最少每秒一次、最少每30秒一次；对于重点地区和机场净空区以下使用的Ⅱ类和Ⅴ类的民用无人机，报告频率为最少每分钟一次。未接入无人机云的民用无人机运行前需要提前向管制部门提出申请，并提供有效监视手段。

电子围栏是指为阻挡即将侵入特定区域的航空器，在相应电子地理范围中画出特定区域，并配合飞行控制系统、保障区域安全的软硬件系统。据大疆方面表示，国内主流的多旋翼无人机厂商都带有电子围栏系统，但由零散配件组装而来的产品不设电子围栏、可以任意编写航迹规划，产品容易改装、不支持实时监视、飞行性能没有约束，因而存在较大安全隐患。

无人机云系统类似于无人机的“黑匣子”，是指轻小型民用无人机运行动态数据库系统，用于向无人机用户提供航行服务、气象服务等，对民用无人机运行数据（包括运营信息、位置、高度和速度等）进行实时监测。无人机云系统既是一种服务手段，也是一种重要的监管方式。

民航局对无人机云系统提供商的要求是：建立了民用无人机驾驶员、运营人数据库和无人机运行动态数据库，可以清晰管理和统计持证人员，监测运行情况；已与相应的管制、机场部门建立联系，为其提供数据输入接口，并为用户提供空域申请信息服务；建立与相关部门的数据分享机制，建立与其他无人机云提供商的关键数据共享机制；满足当地人大和地方政府出台的法律法规，遵守军方为保证国家安全而发布的通告和禁飞要求；获得局方试运行批准。提供商应定期对系统进行更新扩容，保证其所接入的民用无人机运营人使用方便、数据可靠、低延迟、飞行区域实时有效等。

云系统被纳入规定后，谁来提供云系统，如何落实该技术落是一项考验。自2015年年末《轻小无人机运行规定(试行)》发布以后，民航局陆续批准了多家无人机云提供商。2016年3月4日，U-Cloud正式获得中国民用航空局飞行标准司的运行批文，有效期两年，成为首家获得民航局批准的无人机云系统。2016年4月20日，U-Care也获得试运行批文，有效期两年，运营主体是青岛云世纪信息科技有限公司。另据澎湃新闻报道，2016年8月，由成都福来鹰通用航空有限公司运营的飞云系统，也通过中国民航局试运行的批文。更进一步地，三家无人机云的数据已经实现了共享，即在任何一家无人机云上，都可以看到接入另外两家无人机云的航空器数据。

2016年4月5日，中国AOPA无人机管理办公室发布通知，要求无人机驾驶员训练机构在训练中将无人机接入无人机云系统（U-Cloud）。并要求其在系统进行注册，实际飞行过程中按照U-Cloud系统的通信协议进行数据交互。

不过总的来说，在一些无人机厂商看来，这云系统运营公司并非官方监管机构，因此他们一般不愿意将飞行数据交给这些平台。

五、飞手证照管理

行为主体：驾驶员

管理：民航局、行业协会、无需证照

概况：以7公斤为界，无人机驾驶执照实施分类管理。

无人机不是任何人都可以飞，接下来一步要考虑的是驾驶员资质的问题。2016年7月，为加强对无人机驾驶员的规范化管理，民航局飞行标准司发布《民用无人机驾驶员管理规定》，将驾驶员管理分为三种情况：无需证照管理、行业协会管理和局方管理。

下列情况下,无人机系统驾驶员自行负责,无须证照管理：

1．在室内运行的无人机;

2．I、II类无人机(如运行需要,驾驶员可在无人机云系统进行备案。备案内容应包括驾驶员真实身份信息、所使用的无人机型号,并通过在线法规测试);

3．在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机。

下列情况下,无人机驾驶员由行业协会实施管理, 局方飞行标准部门可以实施监督:

1.在隔离空域内运行的除I、II类以外的无人机;

2.在融合空域内运行的III、IV、V、VI、VII类无人机。

在融合空域运行的XI、XII类无人机,其驾驶员由局方实施管理。

简单来说，就是室内无人机，空旷区试验无人机，以及7公斤以下视距内运行的无人机，不需要证照管理，其他民用无人机驾驶员管理由行业协会和民航局负责。行业协会需要符合民航局在该文件中阐述的相关资质要求。

六、今年开展专项整治工作，密集出台多项举措 

2017年无人机黑飞事件频发引起有关部门重视，由此开始了无人机专项整治工作，多项指导性方案出台，包括：《无人驾驶航空器专项整治方案》（国空管〔2017〕24号）、国务院办公厅《关于进一步加强无人驾驶航空器管理工作的通知》（国办发电〔2017〕5号）、公安部《全国公安机关开展“低慢小”航空器专项整治行动工作方案》（公密发〔2017〕1912号）。

在具体落实上：

2017年6月1日起，民航局发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》正式实施。

2017年5月23日，工信部官网发布消息，为加强对全国无人驾驶航空器生产企业的行业管理，决定从2017年起，每年按照地域对国内民用无人驾驶航空器生产企业和产品信息开展摸底统计。各地区民用航空工业主管部门负责通知并督促所在地民用无人驾驶航空器生产企业填报企业及产品信息，对信息真实性、完整性进行核实和审查，并汇总、报送填报信息。

2017年5月26日，据澎湃新闻报道，一项针对无人机飞行的管理规定，雏形已出，目前正在征求意见。该项规定着眼于规范无人机企业的生产和无人机拥有者的使用，并通过技术手段，实现对无人机飞行的实时监控。多位参与征求意见的专家透露，该法规可能是目前针对无人机监管最全面的规定，不仅对无人机拥有者合法飞行指明了方向，也对无人机生产企业的生产提出新的要求，并对“黑飞”行为的处罚作出了明确规定。

2017年6月27日，工信部官网消息，工信部联合国家标准化管理委员会、科技部、公安部、农业部、国家体育总局、国家能源局、中国民用航空局等部门发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南（2017—2018年版）》（以下简称《指南》）。《指南》确立了无人驾驶航空器系统标准体系“三步走”建设发展路径，明确了系统标准体系建设的总体要求、建设内容和组织实施方式。根据无人驾驶航空器系统分类分级复杂、体积重量及技术构型差异大、应用领域众多等特点，《指南》从管理和技术两个角度，提出了无人驾驶航空器系统标准体系框架，包括“分类分级”、“身份识别”等基础类标准，“注册管理”、“制造管理”、“运行管理”等管理类标准，“系统级”、“部件级”等技术类标准以及在不同行业的应用类标准，其中，基础类标准以国家标准为主，管理类标准、技术类标准和行业应用类标准以行业标准为主。下一步，工业和信息化部将会同相关部门进一步推进无人驾驶航空器系统标准体系建设工作，以标准引领和促进无人驾驶航空器系统产业发展。

2017年7月10日，民航局官网消息，为规范无人机地理限制行业标准，确保无人机有序可控运行，促进无人机行业协调发展，民航局飞行标准司委托航科院编写了《无人机围栏》行业标准，现就该标准征求意见。

2017年7月11日，民航局官网消息，为规范无人机云数据交换行业标准，确保无人机系统与无人机云系统之间数据传输的有效性和安全性，促进无人机行业协调发展，民航局飞行标准司委托航科院编写了《无人机云系统接口数据规范》行业标准，现就该标准征求意见。

随着国家层面的动作加快，陆续各地方也就无人机黑飞问题采取了相关措施。广东、陕西、福建、重庆、武汉等省市均对“低慢小”飞行器加强了管控。对于违规飞行行为，公安部门将联合空军、民航等单位依法查处。针对违规飞行行为将依照《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《通用航空飞行管制条例》等法律法规予以处罚。